공원 지하 수익사업과 종합토지세 비과세

안녕하세요! 오늘은 공원으로 사용되는 토지의 지하에 수익사업 시설을 설치한 경우, 종합토지세 부과 여부에 대한 대법원 판결을 소개해드리겠습니다. 현대건설이 서울 종로구에 사옥을 건설하면서 토지 지하에 주차장과 수영장을 만들고, 지상은 공원으로 제공한 사례입니다. 서울 종로구청은 지하 시설을 수익사업에 사용한다는 이유로 종합토지세를 부과했는데요, 과연 정당한 과세였을까요?

쟁점 1: 행정소송 전에 반드시 행정심판을 거쳐야 할까?

현대건설은 행정심판을 거치지 않고 바로 행정소송을 제기했는데, 종로구청은 이를 문제 삼았습니다. 대법원은 행정소송법 제18조 제1항의 필요적 행정심판전치주의(행정소송 전에 행정심판을 거쳐야 하는 제도)가 헌법에 위배되지 않는다고 판단했습니다. 헌법은 행정심판을 재판의 전심절차로 할 수 있다고 규정하고 있고 (헌법 제107조 제3항), 행정심판을 거치도록 하는 것이 재판받을 권리(헌법 제27조)를 침해하는 것은 아니라는 것입니다. 행정심판에도 나름의 존재 이유와 권리구제 기능이 있다는 점, 행정심판이 지연될 경우 행정소송을 제기할 수 있도록 하는 구제책(행정소송법 제18조 제2항)이 있다는 점 등을 근거로 들었습니다.

쟁점 2: 이전 연도 종합토지세 처분과 동일한 사건으로 볼 수 있을까?

현대건설은 이전 연도 종합토지세 부과처분과 같은 쟁점이므로 행정심판을 거칠 필요가 없다고 주장했습니다. 그러나 대법원은 과세연도가 다른 종합토지세 부과처분은 행정소송법 제18조 제3항에서 규정하는 '동종 사건'이나 '내용상 관련되는 처분', '같은 목적을 위하여 단계적으로 진행되는 처분'에 해당하지 않는다고 판단했습니다. 매년 토지 가액 변동 등으로 과세표준, 과세방법, 세율 등이 달라질 수 있으므로, 이전 처분과 별개의 처분으로 보아야 한다는 것입니다. (대법원 1994. 11. 8. 선고 94누4653 판결 참조)

쟁점 3: 공원 지하의 수익사업 시설 때문에 종합토지세를 내야 할까?

핵심 쟁점은 바로 이 부분이었습니다. 구 지방세법 제234조의12 제1호는 국가 등이 공용 또는 공공용으로 사용하는 토지는 종합토지세를 비과세한다고 규정하고 있습니다. 다만, 수익사업에 사용하거나 유료로 사용하는 경우는 예외입니다. 대법원은 이 사건 토지의 지상 전체가 공원으로 사용되고 있으므로 공공용으로 사용되는 토지에 해당하고, 지하 부분을 수익사업에 사용한다고 해도 지상의 공원 사용이 유료로 사용되거나 수익사업에 사용되는 것은 아니라고 판단했습니다. 즉, 지하의 사용은 지상의 공공용 사용을 해치지 않으므로, 종합토지세는 비과세되어야 한다는 결론입니다.

결론적으로 대법원은 서울 종로구청의 종합토지세 부과처분을 취소했습니다. 공원으로 사용되는 토지의 지하를 수익사업에 활용하더라도, 지상의 공공용 사용이 유지되는 한 종합토지세가 비과세된다는 중요한 판례입니다.