유휴토지, 행정지침에 의한 건축제한도 사용제한 사유에 포함될까?

토지초과이득세는 일정 기간 동안 토지 가격이 크게 오른 경우 그 차익에 대해 세금을 부과하는 제도입니다. 하지만 모든 토지에 부과되는 것은 아니고, 실제로 사용하고 있는 토지가 아닌 '유휴토지'에만 부과됩니다. 그런데 '유휴토지'의 범위를 두고 분쟁이 발생하는 경우가 종종 있습니다. 오늘은 행정지침에 의한 건축 제한도 유휴토지 제외 사유에 해당하는지에 대한 대법원 판례를 소개해 드리겠습니다.

토지초과이득세, 유휴토지, 그리고 사용제한

토지초과이득세는 투기를 막고 토지의 효율적인 이용을 촉진하기 위해 만들어졌습니다. 따라서 실제 사용하는 토지는 과세 대상에서 제외됩니다. 토지초과이득세법 제8조 제3항과 시행령 제23조 제1호에서는 '토지의 취득 후 법령의 규정에 의하여 사용이 금지되거나 제한된 경우'를 유휴토지에서 제외하고 있습니다.

그런데 이 '법령의 규정'에 의한 사용제한이라는 것이 무엇인지, 특히 법령이 아닌 행정지침이나 행정지도에 의한 건축 제한도 포함되는지가 문제가 되었습니다.

대법원의 판단: 행정지침에 의한 건축제한도 사용제한 사유에 포함될 수 있다!

대법원은 이에 대해 "행정청이 법령에 근거한 권한으로 건축허가를 내주지 않아 토지 사용이 제한된 경우도 '법령에 의한 사용제한'에 포함된다"고 판단했습니다 (대법원 1994.1.25. 선고 93누2995 판결 등). 즉, 법률 자체가 직접 사용을 제한하지 않더라도, 행정청이 법령에 따른 권한으로 건축허가를 내주지 않으면 토지 사용이 제한된 것으로 본다는 것입니다.

이 사건에서는 도시계획 수립 과정에서 행정지침으로 건축이 제한되었는데, 대법원은 이러한 경우에도 토지 사용이 제한된 것으로 볼 수 있다고 판단했습니다. 토지 소유자가 인허가 신청을 하지 않았거나, 다른 토지에 대한 인허가가 일부 있었다고 하더라도, 전체적인 상황을 고려하여 사용제한 여부를 판단해야 한다는 것입니다.

사례의 핵심:

• 인천시가 영종도, 용유도 일대의 무분별한 개발을 막기 위해 도시계획 수립 전까지 개발행위를 억제하는 행정지침을 시행.
• 토지 소유주는 이 기간 동안 개발행위 허가 신청을 하지 않았음.
• 대법원은 행정지침에 의한 개발행위 억제도 토지초과이득세법상 '법령에 의한 사용제한'에 해당할 수 있다고 판단.
• 토지 소유주가 인허가 신청을 하지 않았더라도, 행정지침으로 인해 실질적으로 토지 사용이 제한되었다면 유휴토지에서 제외될 수 있음.

참고 조문:

• 토지초과이득세법 제8조 제3항
• 토지초과이득세법시행령 제23조 제1호

이 판례는 행정지침이나 행정지도에 의한 건축제한도 토지 사용제한 사유로 인정될 수 있다는 점을 명확히 한 중요한 판례입니다. 유사한 상황에 처한 토지 소유주라면 이 판례를 참고하여 토지초과이득세 부과의 정당성 여부를 판단하는 데 도움을 받을 수 있을 것입니다.