개발행위허가와 건축신고, 그 미묘한 관계에 대하여

오늘은 개발행위허가와 건축신고에 대한 이야기를 해보려 합니다. 특히 도시 외곽 지역에서 전원주택을 짓고 싶어하는 분들이라면 더욱 주의 깊게 읽어보시면 좋을 것 같습니다.

최근 울산 울주군에서 있었던 한 사례를 통해 자세히 알아보겠습니다. 원고들은 울산 울주군의 농지와 임야에 단독주택을 짓기 위해 건축신고를 했습니다. 이 신고에는 개발행위허가, 농지전용허가 등이 포함되어 있었습니다. 그런데 울주군은 "신청 지역은 도시기반시설(도로, 상하수도 등)이 부족하고, 단독주택이 많이 지어지면 상수원인 ○○댐 주변 환경이 오염될 우려가 있다"며 건축신고를 거부했습니다. 댐 주변의 자연환경 보호와 수질 오염 방지를 위해 개발행위허가 기준에 맞지 않는다는 것이 주된 이유였습니다.

원고들은 이에 불복하여 소송을 제기했지만, 대법원은 울주군의 손을 들어주었습니다. 왜 그랬을까요?

핵심은 '개발행위허가'에 대한 행정청의 재량입니다. 국토계획법 제56조에 따른 개발행위허가는, 환경오염이나 생태계 파괴 등을 막기 위한 여러 기준을 두고 있습니다. 그런데 이 기준들은 "주변 환경과의 조화", "환경오염 발생 우려"처럼 다소 추상적인 표현으로 되어 있는 경우가 많습니다. 때문에 행정청은 지역의 특성, 개발 규모, 주변 환경 등을 종합적으로 고려하여 허가 여부를 판단할 수 있는 재량을 갖게 됩니다.

또한 건축법에서는 일정 조건을 만족하는 건축물은 신고만으로 건축할 수 있도록 규정하고 있습니다. 이 경우, 건축신고는 국토계획법상 개발행위허가를 받은 것으로 간주됩니다 (건축법 제11조 제5항, 제6항, 제14조 제2항). 하지만 이러한 '의제'에도 불구하고, 실제로 개발행위허가 기준을 충족하지 못한다면 행정청은 건축신고를 거부할 수 있다는 것이 대법원의 입장입니다.

이번 사례에서는 이 사건 토지에 상하수도 시설이 없고, 주변에 단독주택이 난립할 경우 환경오염 우려가 있다는 점, 주변 자연환경과 조화를 이루기 어렵다는 점 등을 들어 개발행위허가 기준을 충족하지 못한다고 판단했습니다. 특히, 이전에 비슷한 지역에서 건축허가 신청을 했다가 반려되자, 요구사항을 보완하지 않고 일부 토지만 건축신고를 통해 건축허가를 받은 후 나머지 토지를 매도한 정황 등도 고려되었습니다.

즉, 단순히 건축법상 건축신고 요건만 갖췄다고 해서 건축이 가능한 것은 아니라는 것입니다. 특히 환경 보전이 중요한 지역에서는 개발행위허가 기준을 꼼꼼히 확인하고, 행정청과 충분히 협의하는 것이 중요합니다. 이번 판결은 (대법원 2011. 1. 20. 선고 2010두14954 전원합의체 판결, 대법원 2016. 8. 24. 선고 2016두35762 판결, 대법원 2017. 10. 12. 선고 2017두48956 판결) 등에서도 확인할 수 있는 법리입니다.