농지에 소매점 짓기, 왜 안될까요? 개발행위허가와 재량권 이야기

오늘은 농지에 건물을 짓고자 할 때 필요한 개발행위허가와 관련된 법원 판결 이야기를 해보려고 합니다. 특히 행정청의 재량권이 어떻게 작용하는지, 그리고 법원은 이를 어떻게 판단하는지 살펴보겠습니다.

사건은 경북 칠곡군의 한 농지에 소매점을 짓고자 한 원고와 이를 불허한 칠곡군수 사이에서 시작되었습니다. 원고는 토지 소유자로부터 사용 승낙을 받아 개발행위허가와 농지전용허가를 포함한 건축허가를 신청했지만, 칠곡군수는 이를 거부했습니다. 그 이유는 해당 토지가 산업단지 개발 예정 부지에 포함되어 있어 건축 후 산업단지 개발 시 철거 등으로 재산상 손실이 발생할 수 있다는 것이었습니다.

하지만 원고는 이에 불복하여 소송을 제기했고, 1심과 2심에서는 원고의 손을 들어주었습니다. 하지만 대법원의 판단은 달랐습니다.

대법원은 칠곡군수의 손을 들어주며 다음과 같은 법리를 제시했습니다.

• 개발행위허가와 농지전용허가는 행정청의 재량행위: 국토계획법 제56조의 개발행위허가와 농지법 제34조의 농지전용허가는 허가 기준이 불확정적인 부분이 많아 행정청에 재량권이 부여됩니다. 즉, 허가 여부를 판단할 때 행정청의 판단 여지가 존재하는 것입니다. 토지의 형질변경이나 농지전용을 수반하는 건축허가 역시 마찬가지로 재량행위에 해당합니다 (건축법 제11조 제1항).
• 사법심사의 범위: 법원은 행정청의 재량권에 대한 판단을 존중하며, 재량권의 일탈이나 남용이 있는지 여부만 심사합니다.
• 재량권 일탈·남용의 판단 기준: 사실오인, 비례·평등의 원칙 위반 등이 판단 기준이 됩니다.
• 입증 책임: 재량권 일탈·남용에 대한 입증 책임은 행정행위의 효력을 다투는 사람, 즉 이 사건에서는 원고에게 있습니다.

대법원은 다음과 같은 이유로 칠곡군수의 처분이 재량권을 일탈하거나 남용한 것이 아니라고 판단했습니다.

• 원고 등의 신청 경위: 원고를 포함한 4명이 동시에 유사한 소매점 건축허가를 신청한 점, 이들이 토지 소유자가 아닌 점 등을 고려할 때 신청의 진정성에 의심이 갑니다.
• 주변 환경과의 조화: 대규모 소매점 건축은 주변 농지의 농업 경영에 피해를 주고 난개발을 초래할 우려가 있습니다. (국토계획법 제58조 제1항 제4호, 국토계획법 시행령 제56조 제1항 [별표 1의2], 농지법 제34조, 농지법 시행령 제33조 제1항 제5호 참조)
• 산업단지 조성 계획: 산업단지 조성 계획은 공익적 요소로 고려될 수 있습니다.
• 국토계획법령상 규제: 보전녹지지역에서의 제1종 근린생활시설 건축은 바닥면적 합계가 500㎡ 미만이어야 하는데, 원고 등의 신청은 이 규제를 회피하려는 의도로 보입니다 (국토계획법 제76조 제1항, 제36조, 국토계획법 시행령 제71조 제1항 제14호 [별표 15] 2.의 나. 참조).

이 판결은 (대법원 2016. 10. 27. 선고 2015두41579 판결, 대법원 2017. 3. 15. 선고 2016두55490 판결, 대법원 2017. 6. 19. 선고 2016두30866 판결)을 참조하고 있습니다.

이 사례를 통해 개발행위허가와 관련된 행정청의 재량권 행사와 그에 대한 사법심사 기준을 이해하는데 도움이 되셨으면 합니다.