서울시 토지 형질변경 허가 거부, 위법한가요?

토지를 어떤 용도로 사용할 수 있는지 결정하는 '토지 형질변경 허가'를 둘러싼 분쟁, 생각보다 흔하게 발생합니다. 오늘은 서울시의 토지 형질변경 허가 거부와 관련된 대법원 판결을 소개해드리려고 합니다. (대법원 1994.1.14. 선고 93누13315 판결)

사건의 개요

엄지건설주식회사(원고)는 서울시 종로구청장(피고)에게 토지 형질변경 허가를 신청했지만, 종로구청장은 이를 거부했습니다. 이에 엄지건설은 거부 처분이 위법하다며 소송을 제기했습니다.

쟁점

이 사건의 핵심 쟁점은 다음 세 가지였습니다.

1. 서울특별시 토지의 형질변경등행위허가사무취급요령(서울시 예규)의 법적 효력은 무엇인가?
2. 도시계획구역 내에서 건축 불허가 처분을 내릴 수 있는 기준은 무엇인가?
3. 소송 중에 처분의 근거가 된 사유와 다른 사실을 주장할 수 있는가?

대법원의 판단

대법원은 다음과 같이 판결했습니다.

1. 서울시 예규는 법적 효력이 없다.

서울시 예규는 법률이 아닌, 행정청 내부의 사무처리 지침에 불과합니다. 따라서 서울시 예규를 근거로 한 처분이라고 해서 무조건 적법한 것은 아니며, 관련 법률에 따라 적법성을 판단해야 합니다. (도시계획법 제4조 제1항, 같은 법 시행령 제5조의2, 토지의형질변경등행위허가기준등에관한규칙 제4조 제1항, 대법원 1994.1.14. 선고 93누13315 판결)

2. 건축 불허가는 법률에서 정한 기준에 해당하는 경우에만 가능하다.

도시계획구역 안에서 건축을 불허하려면 단순히 토지의 합리적인 이용이나 도시계획사업에 지장이 될 우려가 있다는 것만으로는 부족합니다. 토지의형질변경등행위허가기준등에관한규칙과 같은 건설부령이 정한 기준에 어긋나야만 불허가 처분을 할 수 있습니다. (도시계획법시행령 제5조의2, 대법원 1992.9.8. 선고 92누8026 판결)

3. 소송 중에는 처분 사유와 동일성이 인정되는 사실만 주장할 수 있다.

행정 처분 취소 소송에서는 처분청이 처음에 제시한 사유와 기본적인 사실관계에서 동일성이 인정되는 범위 내에서만 새로운 사유를 주장할 수 있습니다. 완전히 다른 사실을 근거로 처분을 정당화하려는 것은 허용되지 않습니다. (행정소송법 제27조, 대법원 1989.12.8. 선고 88누9299 판결, 1992.2.14. 선고 91누3895 판결, 1992.8.18. 선고 91누3659 판결)

결론

이 사건에서 대법원은 종로구청장의 토지 형질변경 허가 거부 처분이 위법하다고 판결했습니다. 구청장은 법적 효력이 없는 서울시 예규를 근거로 삼았고, 법률에서 정한 기준을 충족하지 못했기 때문입니다. 또한, 소송 중에 처음과 다른 사유를 주장한 것도 받아들여지지 않았습니다.

이 판결은 토지 형질변경 허가와 관련된 분쟁에서 중요한 기준을 제시하고 있습니다. 토지 소유자의 권리 보호와 행정청의 재량권 행사 사이의 균형을 어떻게 맞춰야 하는지 보여주는 사례라고 할 수 있습니다.