입찰 담합과 부정당업자 제재, 그 경계는 어디까지일까?

오늘은 입찰 담합과 관련된 흥미로운 판례를 소개하려고 합니다.  핵심 쟁점은 크게 두 가지입니다. 첫째, 행정처분에 대한 소송 중 처분청이 처분 사유를 변경할 수 있는 범위는 어디까지일까요? 둘째, 입찰에 참여하지 않고 담합하는 행위도 '특정인의 낙찰을 위한 담합'으로 볼 수 있을까요?

사건의 개요

원주시에서 공동주택 음식물류 폐기물 수집·운반 대행계약 입찰을 진행했습니다. 원주시 폐기물 처리업체들은 담합하여 입찰에 참여하지 않거나, 특정 회사만 단독으로 응찰하게 하여 입찰을 유찰시켰습니다.  이들은 유찰 후 수의계약을 통해 자신들에게 유리한 조건으로 계약을 체결하려는 목적이었습니다. 원주시는 이러한 행위를 담합으로 보고 입찰 참가 자격을 제한하는 처분을 내렸습니다.

쟁점 1: 처분 사유 변경의 허용 범위

소송 과정에서 원주시는 처분 사유를  "담합을 주도하거나 담합하여 입찰을 방해하였다"(국가계약법 시행령 제76조 제1항 제12호)에서 "특정인의 낙찰을 위하여 담합한 자"(같은 조 제7호)로 변경했습니다.  대법원은 이러한 변경이 기본적 사실관계는 동일하고 법률적 평가만 달라진 것이므로 허용된다고 판단했습니다.  즉, 처분 당시 적시한 구체적 사실을 변경하지 않고 법령만 추가·변경하거나 처분 사유를 더 구체화하는 것은 새로운 처분 사유 추가·변경으로 볼 수 없다는 것입니다. (대법원 2007. 2. 8. 선고 2006두4899 판결 등 참조)

쟁점 2: 입찰 불참 담합도 제재 대상인가?

원심은 입찰 불참 담합 역시 '특정인의 낙찰을 위한 담합'에 해당한다고 판단했습니다. 하지만 대법원은 이를 뒤집었습니다.

대법원은 지방자치단체의 입찰 참가 자격 제한에는 국가계약법이 아닌 지방재정법이 적용된다는 점을  분명히 했습니다.  지방재정법과 그 시행령, 그리고 관련된 국가계약법 시행령 제76조 제1항 제7호는 입찰 참가 자격 제한 대상을 '계약상대자 또는 입찰자'로 규정하고 있습니다. 

대법원은 침익적 행정처분의 근거 법규는 엄격하게 해석해야 한다는 원칙을 강조하며, "특정인의 낙찰을 위하여 담합한 자"는 '당해 경쟁입찰에 참가한 사람'으로서 특정인의 낙찰을 위해 담합한 사람을 의미한다고 해석했습니다.  따라서 입찰에 참여하지 않은 업체들은, 비록 수의계약을 노리고 담합했더라도 '계약상대자 또는 입찰자'에 해당하지 않으므로 제재 대상이 아니라는 결론입니다.

결론

이 판례는 입찰 담합에 대한 법 적용의 한계를 명확히 보여줍니다.  입찰에 참여하지 않은 채 담합하는 행위는 비록 경쟁 질서를 해칠 수 있지만,  현행법상 '특정인의 낙찰을 위한 담합'으로 보기는 어렵다는 점을 시사합니다.  관련 법 조항은  지방재정법 제62조 제1항, 지방재정법 시행령 제71조 제3항, 국가계약법 시행령 제76조 제1항 제7호 입니다.

참고:  이 글은 대법원 2007.10.25. 선고 2007다38778 판결을 바탕으로 작성되었습니다. 법률 전문가의 도움이 필요한 경우, 직접 상담을 받으시기 바랍니다.