공공기관 입찰 참가 제한, 행정처분인가 계약 위반인가?

공공기관 입찰에 참여하려면 여러 자격 요건을 충족해야 합니다. 만약 입찰 과정에서 부정행위를 하면 입찰 참가 자격을 제한받을 수 있는데요. 이때 자격 제한 조치가 행정처분인지, 아니면 계약 위반에 따른 권리행사인지가 중요한 쟁점이 됩니다. 왜냐하면 불복 절차가 달라지기 때문이죠. 행정처분이면 행정심판이나 행정소송을 제기해야 하고, 계약 위반이면 민사소송을 제기해야 합니다.

최근 대법원 판결(2017. 5. 30. 선고 2017다206125 판결)에서 이와 관련된 중요한 법리가 제시되었습니다. 이번 포스팅에서는 이 판결을 바탕으로 공공기관 입찰 참가 제한 조치의 성격을 판단하는 기준과 부정당업자 제재의 적용 범위에 대해 자세히 알아보겠습니다.

1. 입찰 참가 제한, 행정처분 vs. 계약 위반

공공기관이 법령이나 계약에 따라 입찰 참가 자격을 제한할 수 있는 경우, 그 조치가 행정처분인지 계약 위반에 따른 권리행사인지는 어떻게 판단할까요? 대법원은 다음과 같은 기준을 제시했습니다.

• 원칙: 공공기관이 계약 상대방에게 보낸 문서 내용과 조치 과정을 객관적·종합적으로 살펴 판단한다. (의사표시 해석)
• 불분명한 경우: 조치 상대방의 인식가능성 및 예측가능성을 고려하여 규범적으로 확정한다.

즉, 공공기관의 의도가 명확하지 않을 때는 제재 대상이 된 기업이 어떻게 인식하고 예측할 수 있었는지를 중요하게 고려한다는 것입니다.

이번 판결에서 두산중공업은 한국수력원자력으로부터 입찰 참가 자격 제한 조치를 받았습니다. 한국수력원자력은 제재 관련 문서에 법령(공공기관의 운영에 관한 법률 제39조)과 계약 조항을 함께 기재했고, 불복 방법으로 행정심판이나 행정소송을 안내했습니다. 대법원은 이러한 점들을 고려하여 해당 조치를 행정처분으로 판단했습니다.  두산중공업은 행정처분에 대한 불복절차를 안내받았기 때문에, 당연히 행정소송의 대상이 되는 행정처분으로 인식할 수밖에 없다는 것이죠.  관련 법조항으로는 공공기관의 운영에 관한 법률 제39조 제2항, 공기업·준정부기관 계약사무규칙 제15조, 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 제27조, 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제76조, 행정소송법 제2조 제1항 제1호가 있습니다.

2. 부정당업자 제재, 누구에게 적용될까?

공공기관운영법 제39조 제2항은 부정당업자의 입찰 참가를 제한하는 규정입니다. 그런데 이 조항이 모든 부정행위에 적용되는 것은 아닙니다. 대법원은 이 조항이 "공기업·준정부기관을 상대로 하는 행위"에 한정된다고 판시했습니다. 공공기관의 공정한 계약 질서를 보호하기 위한 규정이기 때문입니다.

이번 사건에서 두산중공업은 한국수력원자력이 기타공공기관이었던 시절 부정행위를 했습니다.  한국수력원자력은 이후 공기업으로 지정되었고, 과거의 부정행위를 이유로 두산중공업에 입찰 참가 자격 제한 처분을 내렸습니다.  그러나 대법원은 당시 한국수력원자력이 공기업·준정부기관이 아니었으므로, 두산중공업의 행위가 공공기관운영법 제39조 제2항의 적용 대상이 아니라고 판단했습니다. 따라서 입찰 참가 자격 제한 처분은 위법하다고 결론지었습니다.

3. 정리하며

이번 판결은 공공기관 입찰 참가 제한 조치의 성격과 부정당업자 제재 적용 범위에 대한 명확한 기준을 제시했다는 점에서 의의가 있습니다.  입찰 참가 자격 제한으로 불이익을 받은 기업은 이러한 기준을 바탕으로 적절한 불복 절차를 선택해야 할 것입니다.  또한 공공기관은 제재 근거를 명확히 밝히고 관련 절차를 준수하여 분쟁 발생을 예방해야 할 것입니다.