토지 형질변경 허가와 기부채납, 그 뜨거운 감자!

땅 주인이 땅의 용도를 바꾸려면 지자체 허가(형질변경 허가)를 받아야 합니다. 그런데 허가 과정에서 지자체가 "도로를 만들어 기부채납하면 허가해 주겠다"는 조건을 붙이는 경우가 많아 논란이 되곤 합니다. 오늘은 이 기부채납 부관에 대한 대법원 판례를 소개합니다.

사건의 발단

원고는 주차장으로 사용 중인 땅을 합필하여 건물을 짓기 위해 서울시에 형질변경 허가를 신청했습니다. 서울시는 "폭 4m 도로를 만들어 기부채납하면 허가해 주겠다"고 했습니다. 원고는 기부채납을 거부했고, 서울시는 형질변경을 불허했습니다. 원고는 이에 불복하여 소송을 제기했습니다.

쟁점

• 형질변경 허가 기준 설정은 지자체의 재량인가?
• 서울시의 '토지의 형질변경 등 행위 허가 사무 취급 요령'(이하 '사무취급요령')은 법적 효력이 있는가?
• 기부채납 부관의 한계는 무엇인가?

대법원의 판단

1. 형질변경 허가 기준 설정은 지자체 재량이다. (도시계획법 제4조 제1항 제1호, 같은 법 시행령 제5조의2, 토지의형질변경등행위허가기준등에관한규칙 제5조) 지자체는 토지의 합리적 이용, 도시계획사업에 대한 영향 등을 고려하여 허가 여부를 판단할 재량을 가집니다. 따라서 허가 기준을 설정하는 것도 지자체의 재량에 속합니다.

2. 서울시 '사무취급요령'은 법적 효력이 있는 법규가 아닌, 내부 사무처리준칙이다. 하지만 그 내용이 합리적이고 타당하다면, 이에 근거한 기부채납 부관도 적법할 수 있습니다. (대법원 1994. 9. 23. 선고 94누9368 판결)

3. 기부채납 부관은 토지 소유주의 재산권을 침해하는 측면이 있지만, 공공시설 설치 필요성이 있고 기부채납의 정도가 공익상 불가피한 범위 내라면 적법하다. (헌법 제23조 제3항) 다만, 주변 토지와의 형평성, 공공시설 규모의 적정성 등을 고려해야 합니다.

4. 이 사건에서는 원심이 기부채납 도로 규모의 적정성을 제대로 심리하지 않았다. 원고의 땅 위에 폭 4m 도로를 설치하는 것이 주변 토지 이용과 도로 상황 등을 고려했을 때 적정한 규모인지, 그리고 공익을 위한 것인지 등을 다시 판단해야 합니다. (도시계획시설기준에관한규칙 제8조 제4항 제4호)

결론

대법원은 원심 판결을 파기하고 사건을 서울고등법원에 환송했습니다. 기부채납 요구가 적법한지 여부는 개별 사안의 구체적인 상황에 따라 판단해야 한다는 것이 이 판례의 핵심입니다. 토지 소유주에게 일방적으로 과도한 부담을 지우는 기부채납은 위법하지만, 공익을 위한 합리적인 범위 내에서의 기부채납은 허용될 수 있다는 점을 명심해야 합니다.