토지형질변경 불허가, 공무원 말 믿고 투자했는데… 괜찮을까요?

종교 단체가 토지를 매입해서 종교회관을 지으려고 했습니다. 담당 공무원에게 토지형질변경이 가능한지 문의했더니 "가능하다"는 답변을 받았습니다. 이에 따라 토지 매매 계약을 하고 건축 준비까지 진행했는데, 나중에 지자체에서 토지형질변경을 불허했습니다. 이럴 때 구제받을 수 있을까요?

사건의 개요

한 종교법인(원고)이 도시계획구역 내 생산녹지인 농지를 매입하여 종교회관을 건립하려고 했습니다. 토지거래허가를 신청하면서 담당 공무원에게 토지형질변경 가능 여부를 문의했고, 공무원은 "관련 법규상 허용된다"고 답변했습니다. 원고는 이를 믿고 토지 매매 계약을 체결하고 건축 준비를 시작했습니다. 그런데 막상 토지형질변경허가 신청을 하니 지자체에서 불허 처분을 내렸습니다. 원고는 공무원의 말을 믿고 투자했는데, 이런 경우 어떻게 될까요?

대법원의 판단

대법원은 지자체의 토지형질변경 불허가 처분이 위법하다고 판단했습니다. 그 이유는 다음과 같습니다.

1. 신뢰보호원칙 위반: 행정청이 개인에게 어떤 공적인 견해를 표명했고, 개인이 정당하게 이를 신뢰하여 행위를 했으며, 행정청이 그 견해에 반하는 처분을 하여 개인의 이익을 침해했다면 신뢰보호원칙 위반입니다. 이 사건에서 담당 공무원의 "형질변경 가능" 발언은 단순한 정보 제공이 아니라 공적인 견해 표명으로 볼 수 있습니다. 원고는 이를 신뢰하여 토지 매매 계약, 건축 설계 등 상당한 투자를 진행했습니다. 따라서 지자체의 불허가 처분은 원고의 신뢰이익을 침해한 것입니다. (대법원 1995. 6. 16. 선고 94누12159 판결 등)

2. 재량권 남용: 행정청은 법률에서 정한 범위 내에서 재량권을 행사해야 합니다. 이 사건에서 지자체는 우량농지 보전이라는 공익을 내세웠지만, 원고가 입을 불이익에 비해 그 공익이 더 크다고 보기 어려웠습니다. 특히 토지의 위치, 형상, 영농 여건 등을 고려하면 우량농지로서의 보전 가치가 높지 않았습니다. 따라서 지자체는 재량권을 남용한 것입니다.

3. 토지형질변경 불허가 요건: 도시계획구역 내 토지형질변경을 불허하려면 단순히 합리적인 토지 이용이나 도시계획사업에 지장이 될 우려가 있다는 것만으로는 부족합니다. 토지의형질변경등행위허가기준등에관한규칙에서 정한 기준에 적합하지 않아야 합니다. (대법원 1992. 9. 8. 선고 92누8026 판결 등)

관련 법조항

• 도시계획법 제4조, 제17조
• 도시계획법시행령 제5조의2
• 토지의형질변경등행위허가기준등에관한규칙 제4조
• 구 국토이용관리법 제21조의4 (현재 폐지)

결론

행정청의 공적인 견해 표명을 믿고 투자한 경우, 신뢰보호원칙에 따라 보호받을 수 있습니다. 행정청은 재량권을 남용해서는 안 되며, 법에서 정한 요건을 충족해야만 토지형질변경을 불허할 수 있습니다. 이 사건은 공무원의 말만 믿고 투자했다가 낭패를 볼 뻔한 사례를 보여줍니다. 행정청과의 관계에서는 관련 법규와 절차를 꼼꼼히 확인하는 것이 중요합니다.