인천 지하도상가, 조례 개정으로 분쟁 발생! 법원은 어떤 판단을 내렸을까?

인천 지하도상가 운영 조례 개정을 둘러싸고 인천광역시장과 인천광역시의회 간의 법적 분쟁이 발생했습니다. 시의회가 기존 임차인들의 권리 보호를 위해 개정한 조례가 상위법에 위반된다는 시장의 주장, 과연 법원은 어떤 판단을 내렸을까요?

사건의 발단:

인천시의회는 지하도상가 점포의 양도·양수 또는 전대를 금지하는 현행 조례 (2020.1.31. 개정)의 시행 이전 임차인들에게 2년의 유예기간을 부여했습니다. 하지만 유예기간 만료를 앞두고 이를 5년으로 연장하는 조례 개정안을 의결했고, 인천시장은 이 조례안이 **공유재산 및 물품 관리법(이하 공유재산법)**에 위반된다며 재의를 요구했습니다. 시의회는 재의 요구를 거부하고 조례안을 재의결했고, 결국 시장은 소송을 제기했습니다. 시의회는 소송 진행 중 문제가 된 조항을 삭제하고 유예기간을 "2025년 1월 30일까지"로 명시하는 2차 개정 조례안을 의결했지만, 법원은 이 또한 실질적으로 이전 조례안과 동일하다고 판단했습니다.

법원의 판단:

법원은 인천시장의 손을 들어주었습니다. 핵심 쟁점은 조례가 상위법령을 위반했는지 여부였습니다.

• 조례와 법령의 관계: 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 조례를 제정할 수 있습니다 (구 지방자치법 제22조, 현행 제28조 참조). 조례가 법령에 위반되는지는 법령과 조례의 취지, 목적, 내용, 효과 등을 종합적으로 고려하여 판단해야 합니다 (대법원 2020. 2. 13. 선고 2017추5039 판결 참조).

• 5년 유예기간의 위법성: 법원은 공유재산법이 공유재산의 사적 이용을 제한하는 취지 (공유재산법 제1조, 제6조 제1항, 제20조 제1항, 제3항, 제22조 참조)에 비추어 볼 때, 시의회가 5년의 유예기간을 둔 것은 위법하다고 판단했습니다. 2년의 유예기간이 부여된 후, 다시 5년으로 연장하는 것은 기존 임차인에 대한 정당한 신뢰 보호라고 보기 어렵고, 오히려 공유재산법 위반 상태를 지속시키는 것이라고 보았습니다. 시의회는 코로나19로 인한 경기 침체 등을 이유로 유예기간 연장이 필요하다고 주장했지만, 법원은 이를 받아들이지 않았습니다.

• 재의결의 효력: 이 사건 조례안 부칙 제3조 제4항이 위법하므로, 이 조례안에 대한 재의결 전체가 효력이 없다고 판단했습니다 (대법원 2016. 11. 10. 선고 2014추19 판결, 대법원 2017. 12. 5. 선고 2016추5162 판결 참조). 조례의 일부라도 위법하면 전체 재의결의 효력이 부인될 수 있다는 점을 보여주는 사례입니다.

결론:

이번 판결은 지방자치단체의 조례 제정 권한이 법령에 위배될 수 없다는 점을 명확히 한 사례입니다. 기존 임차인 보호라는 명분도 상위법의 원칙을 넘어설 수는 없다는 점을 확인시켜 주었습니다.

참조 조문:

• 구 지방자치법(2021. 1. 12. 법률 제17893호로 전부개정되기 전의 것) 제22조(현행 제28조 참조), 제172조(현행 제120조 참조)
• 공유재산 및 물품 관리법 제1조, 제6조 제1항, 제20조 제1항, 제3항, 제22조

참조 판례:

• 대법원 2020. 2. 13. 선고 2017추5039 판결
• 대법원 2016. 11. 10. 선고 2014추19 판결
• 대법원 2017. 12. 5. 선고 2016추5162 판결