태양광 발전시설 허가 거부, 행정청의 재량권 범위는?

양양군에 태양광발전시설을 설치하려던 한 기업이 군수의 개발행위허가 거부처분에 불복하여 소송을 제기한 사건이 대법원까지 올라갔습니다. 이 사건은 개발행위허가 거부처분의 적법성과 행정청의 재량권 범위, 그리고 소송 과정에서 처분사유를 어떻게 다루어야 하는지에 대한 중요한 쟁점을 담고 있습니다.

사건의 쟁점

한일에너지는 양양군에 태양광발전시설 설치를 위한 개발행위허가를 신청했지만, 양양군수는 '양양군 개발행위허가 운영지침'에 따라 도로로부터 100m 이내에는 발전시설을 설치할 수 없다는 이유로 허가를 거부했습니다. 한일에너지는 이에 불복하여 소송을 제기했습니다.

1심과 2심 법원은 양양군의 운영지침은 대외적 구속력이 없는 행정규칙이므로 허가 거부 사유가 될 수 없다고 판단하고, 양양군수의 처분을 취소했습니다. 그러나 대법원은 원심 판결을 파기하고 사건을 서울고등법원으로 돌려보냈습니다.

대법원의 판단

대법원은 다음과 같은 법리에 따라 원심 판결에 오류가 있다고 판단했습니다.

1. 개발행위허가와 행정청의 재량: 국토계획법 제56조 제1항에 따른 개발행위허가는 불확정개념으로 규정된 부분이 많아 행정청의 재량판단 영역에 속합니다. 특히 환경훼손 우려가 있는 경우, 행정청의 재량적 판단은 존중되어야 합니다. (대법원 2017. 3. 15. 선고 2016두55490 판결 등 참조)

2. 행정규칙의 효력: 행정규칙은 대외적 구속력이 없으므로, 행정규칙 위반만으로 처분의 위법성이 결정되는 것은 아닙니다. 처분의 적법성은 상위 법령과 법의 일반원칙에 따라 판단해야 합니다. 다만, 행정규칙이 행정기관의 재량 사항을 정한 경우, 객관적 합리성이 결여되지 않았다면 존중되어야 합니다. (대법원 2019. 7. 11. 선고 2017두38874 판결, 대법원 2019. 1. 10. 선고 2017두43319 판결 참조)

3. 처분사유의 추가·변경: 소송 과정에서 새로운 처분사유를 주장하는 것은 제한되지만, 당초 처분사유를 구체화하는 것은 허용됩니다. 개발행위허가 거부처분의 경우, 행정청은 소송에서 처분의 근거와 자료를 제시하여 처분사유를 구체화해야 하고, 원고는 이에 대한 반박을 제시해야 합니다. (대법원 2006. 10. 13. 선고 2005두10446 판결, 대법원 2008. 2. 28. 선고 2007두13791, 13807 판결, 대법원 2018. 12. 27. 선고 2018두49796 판결 참조)

이 사건에서 양양군수가 소송 과정에서 제시한 산림훼손, 경관저해, 교통지장 우려는 새로운 처분사유가 아니라 당초 처분사유(운영지침 위반)를 구체화한 것이므로, 원심은 이러한 사유들을 토대로 개발행위허가 거부처분의 적법성을 판단했어야 한다는 것이 대법원의 판단입니다.

결론

이 판결은 행정청의 재량권 행사와 행정규칙의 효력, 그리고 소송 과정에서의 처분사유 해석에 대한 중요한 기준을 제시하고 있습니다. 특히 개발행위허가와 관련된 분쟁에서, 행정청과 사업자 모두 이 판결의 내용을 숙지하고 대응해야 할 것입니다. 또한 행정청은 개발행위허가 거부처분 시 구체적인 사유를 제시해야 하며, 단순히 행정규칙 위반만을 이유로 들어서는 안 된다는 점을 명확히 보여주고 있습니다.