판례내용

【원고, 피상고인】 【피고, 상고인】 인천광역시 중구청장 【피고보조참가인】 신흥1구역 도시환경정비사업조합 설립추진위원회 【원심판결】 서울고법 2011. 8. 24. 선고 2010누45400, 45417 판결 【주 문】 상고를 모두 기각한다. 상고비용은 피고가 부담한다. 【이 유】 상고이유를 판단한다. 구 ‘도시 및 주거환경정비법’(2009. 2. 6. 법률 제9444호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘개정 전 도시정비법’이라 한다) 제13조 제1항, 제2항은 ‘시장·군수 또는 주택공사 등이 아닌 자가 정비사업을 시행하고자 하는 경우에는 토지 등 소유자로 구성된 조합을 설립하여야 하고, 위 조합을 설립하고자 하는 경우에는 토지 등 소유자 과반수의 동의를 얻어 조합설립추진위원회를 구성하여 시장·군수의 승인을 얻어야 한다’고 정하고 있다. 위 규정들에 의하면, 주택재개발사업 등 각종 정비사업에 관하여 그 조합설립추진위원회가 구성되려면 그 전제로 ‘토지 등 소유자’의 범위가 확정될 필요가 있고, 또 ‘토지 등 소유자’의 범위를 확정하기 위하여는 특별시장·광역시장 또는 도지사에 의한 정비구역의 지정 및 고시가 선행되어야 한다( 대법원 2009. 10. 29. 선고 2009두12297 판결 참조). 다만 2009. 2. 6. 법률 제9444호로 개정된 ‘도시 및 주거환경정비법’ 제13조 제2항이 ‘ 제1항에 따라 조합을 설립하고자 하는 경우에는 제4조에 따른 정비구역지정 고시 후 위원장을 포함한 5인 이상의 위원 및 제15조 제2항에 따른 운영규정에 대한 토지 등 소유자 과반수의 동의를 얻어 조합설립을 위한 추진위원회를 구성하여 국토해양부령으로 정하는 방법과 절차에 따라 시장·군수의 승인을 얻어야 한다’고 규정하고 있는 것과 달리 개정 전 도시정비법 제13조 제2항은 추진위원회의 구성에 관한 토지 등 소유자의 동의 시기를 정비구역지정 고시 이후로 제한하는 규정을 두고 있지 않았던 점 등을 고려하면, 비록 개정 전 도시정비법하에서 정비구역의 지정·고시 이전에 정비예정구역에 의하여 확정된 토지 등 소유자의 과반수 동의를 얻어 구성된 추진위원회에 대하여 구성승인처분이 이루어졌다 하더라도, 그 처분의 흠이 중대하거나 명백하다고 할 수 없다 ( 대법원 2010. 9. 30. 선고 2010두9358 판결 참조). 그러나 한편 정비예정구역의 일부 주민이 임의로 획정한 구역을 기준으로 구성된 추진위원회가 시장·군수의 승인을 얻어 설립될 수 있다고 한다면, 정비사업에 관한 제반 법률관계가 불명확·불안정하게 되어 정비사업의 추진이 전반적으로 혼란에 빠지고 그 구역 안에 토지 등을 소유하는 사람의 법적 지위가 부당한 영향을 받을 현저한 우려가 있으므로, 정비예정구역이 지정된 경우에는 그에 의하여 확정된 토지 등 소유자의 과반수의 동의를 얻어야 하고, 그 정비예정구역 중 일부 지역의 토지 등 소유자의 과반수의 동의를 얻어서 추진위원회를 구성하여서는 안 된다. 원심은 그 채택 증거를 종합하여 그 판시와 같은 사실을 인정한 다음, 신흥1구역 도시환경정비사업 조합설립추진위원회(이하 ‘이 사건 추진위원회’라 한다)가 이 사건 정비예정구역의 토지 등 소유자 전부가 아닌 일부 지역 토지 등 소유자의 과반수의 동의를 얻은 후 피고에게 이 사건 추진위원회의 구성에 관한 변경승인신청을 하였음에도, 피고가 이러한 사정을 알고서 2010. 5. 24. 이 사건 추진위원회의 구성을 변경승인하는 이 사건 처분을 한 이상 이 사건 처분의 흠은 중대·명백하고, 피고가 2008. 4. 18. 이 사건 추진위원회에 대하여 한 최초의 구성승인처분 역시 위와 같은 흠이 있으므로, 위 처분을 전제로 하거나, 위 처분을 위한 토지 등 소유자의 동의를 유효한 것으로 보고 한 이 사건 처분 역시 중대·명백한 흠이 있어 무효라고 판단하였다. 앞서 본 법리에 비추어 볼 때 원심의 이러한 조치는 정당한 것으로 수긍이 가고, 거기에 상고이유 주장과 같은 도시환경정비사업 조합설립추진위원회 구성승인의 효력에 관한 법리오해 등의 위법이 있다고 할 수 없다. 그러므로 상고를 모두 기각하고, 상고비용은 패소자의 부담으로 하기로 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다. 대법관 박보영(재판장) 박일환 신영철(주심) 민일영